非行政許可
頒布時間：2015/6/7 18:44:12
非行政許可
▲什么是非行政許可審批事項？非行政許可審批事項是什么意思？
非行政許可審批事項是指由行政機關及具有行政執法權的事業單位或其他組織實施的，除依據法律、法規和國務院決定等確定的行政許可事項外的審批事項。即不屬于行政許可法調整的行政審批
非行政許可審批項目主要包括行政機關內部審批（即有關行政機關對 其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批）、政府行使產權人對有關資產管理的審批、政府財政優惠待遇審批（主要是政府基金使用、稅費減免、進入政府產業園區等事項）、授予榮譽稱號審批和宗教民族政策性事項審批等。
▲非行政許可審批事項形式
非行政許可審批事項形式主要包括審批、審核、核準、核查、同意、確認、驗收、驗證、備案、年審（檢）、登記、會審等。這里面有些形式是屬于監督程序來執行，有些是作為前置審查形式規定的。
▲前置審批 是非行政許可審批事項嗎?
前置審批申請人是公民、法人或者其他組織，審批部門多為行政機關，且不屬于內部審批。所以前置審批屬于行政許可審批。
▲行政許可項目與非行政許可審批項目的識別
行政許可項目是2003年8月27日《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》頒布以后正式確立的概念。非行政許可審批項目是2004年6月29日《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》和2004年8月2日《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》下發以后正式確立的概念。
然而，對于行政許可項目與非行政許可審批項目如何識別的問題，至今未有一個公認的定論。有的認為，凡是外部行政審批事項，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，凡是從事法律、法規、規章限制的活動，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，凡是《許可法》第十二條中所列的事項，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，凡是有權設定行政許可事項的法律法范設定的事項，就是行政許可項目；否則，就是非行政許可審批項目。有的認為，行政許可事項與非行政許可審批事項沒有絕對的界線，應以上級機關發文公布的為準。這些不正確的認識，已在某種程度上影響到依法行政的質量。
行政許可項目與非行政許可審批項目分辨的意義:
一是行政許可項目不可以委托事業單位實施；非行政許可審批項目可以委托事業單位實施。有的事業單位為了實施行政審批權力，就將行政許可項目說成是非行政許可審批項目。二是對違反行政許可項目管理規定的行政處罰，國家部委規章和較大市人民政府規章不能作為適用依據；對違反非行政許可審批項目管理規定的行政處罰，國家部委規章和較大市人民政府規章能作為適用依據。有的部門為了為其亂處罰辯護，就將行政許可項目詭辯為非行政許可審批項目。三是對行政許可項目的收費，要有法律、行政法規依據；對非行政許可審批項目的收費，只要有省物價部門文件依據就可以。有的部門為了亂收費，就將行政許可項目錯誤定性，從而規避法律違法收費。四是行政許可項目可以提出行政復議和行政訴訟；非行政許可審批項目（主要是內部行政行為）不可以提出行政復議和行政訴訟。有的部門為了避免被告，就將行政許可項目界定為內部非行政許可審批項目。可見，準確識別某一項目是行政許可還是非行政許可審批，意義重大。對于行政許可的概念，雖說《許可法》第二條已經作了立法解釋，即：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”但是，這個解釋畢竟是比較簡約的，在執行中需要我們進行詮釋。對于非行政許可審批的概念，尚無立法解釋，僅有一些地方政府作了行政解釋。例如，《蘇州市規范非行政許可審批和登記的實施意見》（蘇府[2007]101號）對此是這樣解釋的：“非行政許可審批和登記，是指由行政機關實施但不屬于《許可法》調整的審批和登記，主要包括：（一）行政機關對其他行政機關、事業單位的人事、財務、外事等事項的審批；（二）有關稅費減免、使用政府基金或者享受政府其他有關政策待遇的審批；（三）有關人口戶籍和計劃生育管理的審批；（四）民政優撫和社會保險有關事項的審批；（五）國有資產監督管理機關對其管理的行政事業性國有產權、資產變動的審批；（六）對有關財產權利或者其他法律關系、法律事實予以確認的登記；（七）其他不屬于《許可法》調整的行政審批和登記。”然而，這個解釋并不全面，有的還自相矛盾。例如：《蘇州市市級機關實施的非行政許可審批項目》（蘇府[2004]141號）公布的“城鎮體系規劃審批”、“公布統計資料審批”、“成品油零售價格審核”、“廉租住房申請的審核登記”、“學生飲用奶定點生產企業資格認定”等均不屬于蘇府[2007]101號文件范疇的；而《蘇州市市級行政機關實施主體及實施的行政許可項目》（蘇府[2004]103號）公布的“戶口審批”、“特殊照顧再生育”、“計劃生育統計調查表審批”等卻又是屬于蘇府[2007]101號文件第（三）項之中的。
那么，對于某一行政審批事項是行政許可項目還是非行政許可審批項目，應當如何準確識別呢？筆者認為，要做到10個看：
1、看事項范疇。行政許可項目僅限于從事某類特定活動，包括申請停止活動（不限于《許可法》第十二條中所列事項，超出的事項只是屬于不合法的行政許可項目），例如《養犬登記證》；而非行政許可審批項目則不限于從事某類特定活動，包括確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力等事項，例如收養登記、工傷認定。
2、看申請目的。申請目的是為了從事自己預期受益的活動，一般是行政許可項目，例如《煙草專賣零售許可證》；申請目的是為了直接獲得法定權益或者為了履行法定義務，則是非行政許可審批項目，例如“提取住房公積金”核準、建設工程竣工檔案備案。
3 、看行政干預。申請人的申請行為若不受行政干預的，可以是行政許可項目。比如申領《營業執照》，人們不想去從事經營活動就可以不去申領，行政機關不能強制人們去申領。申請人的申請行為若會受到行政干預的，則是非行政許可審批項目。比如兵役登記，適齡青年不想去登記也得去登記，否則將會受到行政制裁。
4、看作為狀態。如果未經行政機關同意，申請人仍可以自行作為的，可能是行政許可項目。比如，張三未取得《道路運輸經營許可證》，他是仍可以自行載客經營的，只是一旦發現要被行政處罰而已。如果未經行政機關同意，申請人就無法自行作為的，則是非行政許可審批項目。比如張三戶口遷移申請未獲批準，他是不能自行遷移戶口的。
5、看行為過程。行政許可項目是一種過程性、連續性行政行為，已經許可，并不表明申請人從事活動的結束，而是申請人從事活動的開始，行政機關應當對其后續活動繼續監督。比如，某企業建造廠房，必須取得《建設工程規劃許可證》；建設過程中還要接受規劃部門的監督、驗收。而非行政許可審批項目則是一時性、階段性行為，一經批準，申請事項就算辦結，行政機關不再跟蹤監督。比如，某人購買了商品房，申領了《房屋所有權證》，房屋交易行為就此結束，發證機關不再過問。
6、看法律評價。該事項為法律所一般禁止的，可能是行政許可項目，例如《煙花爆竹經營(批發)許可證》；該事項為法律所提倡的，肯定是非行政許可審批項目，例如《獨生子女父母光榮證》。
7、看事前事后性。從事活動必須事前經得同意，事后補辦手續要受行政處罰的，可以是行政許可項目，例如“建設項目開工申報”；需要批準的事項可以事后補辦手續并且不予行政處罰的，則是非行政許可審批項目，例如《國家鼓勵發展項目確認書》。
8、看可訴性。對行政機關審查的事項，可以申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以是行政許可項目，例如《礦產資源開采許可證》；不可以申請行政復議或者提起行政訴訟的，則是非行政許可審批項目，例如“使用政府財政資金項目轉讓須經政府財政部門同意”。
9、看法律責任。某一項目未經行政機關認可而自行實施了，必將受到行政處罰的，是行政許可。例如，居民未申報登記而進行“建筑裝飾裝修”活動，根據建設部規章規定要處于行政罰款。某一項目未經行政機關認可而自行實施了，不會受到行政處罰的，則是非行政許可審批。例如，未申領《結婚證》就結婚，有關婚姻法律、法規、規章未規定要給予行政處罰，只是不被法律承認而已。
10、看行政審查內容。對行政許可項目的行政審查，主要是審查其從事特定活動的資質條件，例如開辦武術學校、經營危險化學品。對非行政許可審批項目的行政審查，主要是審查其既有權屬、既定義務、既是關系，例如稅費減免、暫住證。
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